1. Introdução
O Projeto de Lei nº 304/2025 propõe tornar privativa de advogado a postulação perante os Tribunais de Contas, mediante alterações na Lei nº 8.906/1994 e na Lei nº 13.105/2015.
A iniciativa é relevante e dialoga com a crescente complexidade técnica do controle externo contemporâneo. Os processos em trâmite perante os Tribunais de Contas frequentemente envolvem matérias de elevada densidade jurídica, análise de contratos administrativos, responsabilização de agentes públicos e privados, aplicação de sanções e relevantes impactos patrimoniais e reputacionais.
Sob essa perspectiva, o fortalecimento da representação técnica qualificada contribui para a elevação do nível do contraditório, da ampla defesa e da própria segurança jurídica das decisões proferidas pelos órgãos de controle.
Contudo, como ocorre em todo processo de aperfeiçoamento institucional, a proposta também convida à reflexão sobre a necessidade de compatibilização entre técnica processual e acesso democrático ao controle externo, especialmente diante da lógica participativa prevista no art. 170, § 4º da Lei nº 14.133/2021.
O objetivo deste artigo não é criticar o mérito do projeto, mas contribuir para seu aprimoramento, buscando solução que preserve simultaneamente a qualificação técnica da atuação perante os Tribunais de Contas e o acesso do cidadão aos mecanismos de fiscalização da Administração Pública.
2. O controle externo e a pluralidade do interesse público
Nos processos perante os Tribunais de Contas, costuma-se afirmar que todos os atores envolvidos atuam em defesa do interesse público. Em certa medida, essa afirmação é correta. Contudo, o próprio ambiente de controle revela que diferentes sujeitos frequentemente sustentam interpretações distintas sobre o que representa, concretamente, o interesse público aplicável ao caso.
O órgão técnico privilegia a regularidade procedimental; o Ministério Público de Contas enfatiza a responsabilização; o gestor público busca assegurar continuidade administrativa e execução da política pública; o licitante invoca competitividade, isonomia e legalidade; enquanto o cidadão normalmente atua sob perspectiva de transparência e moralidade administrativa.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas exerce função institucional de definição concreta do interesse público juridicamente prevalente, a partir de ambiente estruturado de contraditório e análise técnica.
Essa característica reforça o grau de processualização do controle externo contemporâneo.
3. A processualização do controle externo
Embora os Tribunais de Contas não integrem o Poder Judiciário, sua dinâmica institucional aproxima-se, em diversos aspectos, da lógica processual jurídica, especialmente diante da existência de contraditório, ampla defesa, instrução probatória, julgamento colegiado, aplicação de sanções e, em determinados casos, sustentação oral.
A análise dos Regimentos Internos do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e do Tribunal de Contas do Estado do Paraná evidencia a existência de mecanismos próprios de denúncia, representação e controle social, seguidos de atos preliminares de admissibilidade, análise cautelar, instrução processual, apresentação de defesa, produção probatória e julgamento.
Em ambos os Tribunais observa-se estrutura funcional compatível com verdadeira relação processual de controle externo, especialmente diante da possibilidade de aplicação de multas, imputação de débito, declaração de inidoneidade e outras sanções relevantes.
Quanto mais o controle externo se aproxima de lógica processual sancionatória, maior se torna a necessidade de equilíbrio entre acesso democrático ao sistema e representação técnica qualificada.
4. A contribuição do PL 304/2025
O PL 304/2025 apresenta contribuição relevante para o fortalecimento institucional dos Tribunais de Contas e para a valorização da advocacia especializada no âmbito do controle externo.
A exigência de representação por advogado tende a:
- elevar a qualidade técnica das manifestações;
- reduzir impropriedades processuais;
- fortalecer a coerência jurídica das teses apresentadas;
- e ampliar a segurança jurídica dos processos.
Esses ganhos tornam-se ainda mais relevantes diante da crescente complexidade dos contratos administrativos contemporâneos, especialmente após a consolidação da Lei nº 14.133/2021.
Além disso, a própria evolução do controle externo demonstra crescente aproximação entre a atuação perante os Tribunais de Contas e a lógica típica dos processos jurídicos estruturados.
5. O acesso ao controle externo e o controle social
Ao mesmo tempo, é importante reconhecer que o sistema atual de controle externo brasileiro possui forte dimensão participativa.
O art. 170, § 4º da Lei 14.133/2021 estabelece que qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar aos órgãos de controle interno ou aos Tribunais de Contas contra irregularidades na aplicação da lei.
Esse desenho normativo não possui caráter meramente procedimental. Trata-se de mecanismo voltado à concretização do controle social das contratações públicas e da participação democrática na fiscalização da Administração.
Na prática, parcela significativa das representações relevantes:
- parte de pequenos licitantes;
- decorre da atuação de empresas locais;
- ou surge da iniciativa direta de cidadãos.
A exigência de advogado desde a fase inicial pode, ainda que involuntariamente, criar barreira econômica de acesso ao controle externo, especialmente em municípios menores e em situações nas quais o interessado busca apenas provocar a atuação fiscalizatória do Tribunal.
Nesse ponto, torna-se importante distinguir duas realidades distintas a provocação inicial do controle e a efetiva atuação técnico-processual em ambiente sancionatório estruturado.
Nem toda manifestação apresentada ao Tribunal de Contas corresponde, desde sua origem, a litígio técnico complexo. Em muitos casos, o cidadão ou licitante apenas busca comunicar possível irregularidade para fins de análise institucional pelo órgão de controle.
6. O padrão já existente no ordenamento jurídico brasileiro
O ordenamento jurídico brasileiro já convive com modelos intermediários de compatibilização entre acesso e técnica processual.
Na Lei nº 9.099/1995 admite-se o ajuizamento de ações sem advogado em determinadas hipóteses, tornando-se obrigatória a representação técnica nas fases recursais.
De forma semelhante, o art. 791 da Consolidação das Leis do Trabalho assegura o jus postulandi das partes perante a Justiça do Trabalho. Contudo, a própria jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho, por meio da Súmula 425, limitou sua incidência em ações e recursos de maior complexidade técnica.
A lógica subjacente a esses modelos parece evidente, o acesso ao sistema é facilitado em sua fase inicial, enquanto a representação técnica se torna necessária à medida que aumentam a complexidade processual, a densidade jurídica e o potencial decisório.
Mesmo no Habeas Corpus, instrumento constitucional voltado à tutela da liberdade, admite-se ampla informalidade de acesso, embora a complexidade das instâncias superiores frequentemente torne indispensável a atuação técnica profissional.
7. A estrutura funcional dos Tribunais de Contas e as fases do controle externo
Embora os Regimentos Internos dos Tribunais de Contas apresentem diferenças terminológicas e procedimentais, observa-se, de forma geral, estrutura funcional dividida em etapas distintas de atuação do controle externo.
A análise dos Regimentos Internos do TCE-RJ e do TCE-PR evidencia a existência de mecanismos próprios de denúncia, representação e controle social, seguidos de atos preliminares de análise, admissibilidade e eventual adoção de medidas cautelares, antes da instauração plena do contraditório processual.
Em ambos os Tribunais, também se verifica fase processual estruturada, marcada pela apresentação de defesa, produção probatória, sustentação oral, julgamento colegiado e possibilidade de aplicação de sanções.
Nesse contexto, mostra-se possível identificar, de forma funcional:
- fase de provocação do controle;
- fase de admissibilidade;
- e fase processual sancionatória.
A diferenciação dessas etapas permite discutir de maneira mais equilibrada o papel da advocacia técnica sem comprometer o acesso inicial do cidadão aos mecanismos de fiscalização da Administração Pública.
8. Uma proposta de compatibilização: o jus postulandi mitigado no controle externo
Diante desse cenário, parece possível contribuir para o aprimoramento do PL 304/2025 mediante adoção de modelo intermediário de jus postulandi mitigado no âmbito do controle externo.
Esse modelo poderia preservar a possibilidade de representação direta pelo cidadão ou licitante na fase inicial de provocação do controle, exigindo representação técnica obrigatória apenas após a instauração de fase processual estruturada com potencial sancionatório.
A lógica proposta aproxima-se do padrão já existente em outros microssistemas processuais brasileiros, preservando:
- o controle social;
- o acesso democrático ao sistema;
- e a necessidade de contraditório técnico qualificado nas fases decisórias.
Além disso, reconhece realidade institucional importante, a exigência de advogado não elimina integralmente a assimetria entre os sujeitos do processo, mas contribui para assegurar paridade técnica mínima em ambiente de elevada complexidade jurídica.
9. Conclusão
O PL 304/2025 representa iniciativa relevante de fortalecimento institucional do controle externo e da advocacia especializada perante os Tribunais de Contas.
A crescente processualização do controle, a ampliação do potencial sancionatório das decisões e a própria complexidade das contratações públicas contemporâneas justificam o fortalecimento da representação técnica qualificada.
Contudo, a preservação do controle social e do acesso democrático aos mecanismos de fiscalização também constitui valor institucional relevante, especialmente no contexto da Lei 14.133/2021.
O desafio institucional não consiste em afastar o cidadão do controle externo, nem em dispensar a técnica jurídica nos processos de responsabilização. O verdadeiro desafio está em estruturar modelo que preserve a abertura democrática do sistema sem renunciar à qualificação do contraditório quando o controle passa a produzir efeitos sancionatórios concretos.
Em síntese, entre o excesso de formalismo e a ausência de rigor técnico, o caminho mais consistente parece continuar sendo o equilíbrio.
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